政府引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。

　　国内最早的政府引导基金诞生于2002年1月，北京市政府派出机构——中关村科技园区管委会借鉴以色列经验，在全国率先设立的“中关村创业投资引导资金”。

　　经过十余年的发展，政府引导基金在新的经济环境下将发挥越来越重要的作用。理解政府引导基金的做事风格与之共赢是市场必备功课。

　　不以盈利为目的

　　引导基金的运作，一般遵循三个原则：

　　第一，不以营利为目的。《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》是目前唯一一部全国性的指导意见，此后引导基金的设立都以此为依据。《指导意见》提到：引导基金是一种不以营利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。而事实上国内绝大多数引导基金都将“不以营利为目的”作为其运作的根本原则，即相对来讲政府引导基金作为LP成本低，如国家科技成果引导基金规定“对于发起设立的子基金，注册之日起4年至6年内(含6年)购买的，以引导基金原始出资额及从第5年起按照转让时中国人民银行公布的1年期贷款基准利率计算的利息之和转让”。山东省省级股权投资引导基金在管理办法中也提到：“子基金的年平均收益率不低于子基金出资时中国人民银行公布的。一年期贷款基准利率的，引导基金可将其应享有子基金增值收益的20%奖励子基金管理机构”。

　　第二，财政杠杆作用明显。首先，相对于政府惯用的直接补贴、政府主导投资等方式，引导基金的运作因与生俱来的“政府出资、市场化运作”基因，成功的引入市场化资金的同时，实现了管理的市场化，一改以往政府不了解市场却要做投资的主要决策者，忽略其本职且擅长的市场宏观调控工作的局面。其次，引导基金通常要求子基金以政府出资额度1:2或1:3的比例投资于当地，规模放大效应凸显，若投资于早期企业，能够推动发展的企业数量增长，可以给企业提供的资金量更是呈现几何式增长。如深圳市龙岗区创业投资引导基金在2014年政府出资1.8亿元，最终子基金规模放大至11.85亿元，放大倍数达到6.58倍。

　　充分体现了政府资金的财政杠杆作用。产业引导基金通过发挥政府资金的杠杆作用，扶持创业投资企业发展，吸引各类社会资本、民间资本和境外资本，其本身并不直接参与创业投资。

　　第三，部分解决市场失灵问题。市场失灵的概念最初源于经济学原理，是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况，市场失灵往往会引起市场的基础作用和国家的指导作用未能很好发挥作用，形成有机的结合。而政府引导基金的出现，一定程度上可以给市场化VC/PE机构不愿触碰的领域带来融资机会，进而促使企业发展。

　　比如，2009年10月，国家发改委和财政部在此前政府引导基金探索的基础上，为推进战略性新兴产业的发展，主要针对节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进装备制造、新能源汽车、高技术服务业等新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域，进一步推出了新兴产业创投计划。

　　新兴产业创投计划是指中央财政基金通过参股创业投资基金投资于国家重点鼓励发展的新兴产业，从而更有效引导社会资源、促进社会资源更高效聚集、加快培育发展新兴产业。

　　新兴产业创投计划由国家发改委、财政部联合启动实施，由中央财政引导资金与地方财政资金、社会资金联合设立创业投资基金，支持战略新兴产业和高技术发展。

　　地方基金爆发式增长

　　《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》和《创业投资企业管理暂行办法》的实施，以及《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》中强调“地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金。各地应结合本地实际情况制订和不断完善引导基金管理办法，管理办法由财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门共同研究提出。”各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金，设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级及区级单位，引导基金的数量和规模都呈现爆发式增长。

　　根据投中集团旗下金融数据产品CVSource统计显示，截至2014年底，国内共成立209支政府引导基金，目标设立规模达1293.39亿元，平均单支基金规模为6.19亿元。

　　在国内，目前政府引导基金对医疗健康、TMT和清洁能源及环保的关注度最高，占比例分别为20%、19%和19%。对于政府引导基金在投资管理中的角色，引导基金的管理机构中约有30%倾向于适当比例跟投，30%认为引导基金不应该加入子基金的投委会干预子基金。

　　虽然产业引导基金尽量不参与子基金的日常运作，但出于“政府引导”的目的，仍会对其参股基金提出一定的限制条件。

　　——参股基金的注册地与注册资本限制

　　多数引导基金要求参股基金在本地注册，部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省。基金注册资本要求在3000万至1亿元不等。

　　——参股基金的投资范围限制

　　多数引导基金要求参股基金主要投资于本地辖区，投资比例不尽相同。如湖北省创投引导基金要求投资湖北省内企业的资金总规模不得少于注册资本的60%。但在实际操作中，部分引导基金逐步放宽了投资限制。

　　——参股基金的投资行业限制

　　引导基金对行业的限制并不严格，包括新兴产业、高科技产业、地方优势产业等都在鼓励范围之内。

　　——参股基金的投资阶段限制

　　多数引导基金对其参股基金投资初创企业的比例有明确要求，如江苏新兴产业创投引导基金要求投资初创期企业的投资额不得低于全部投资额的30%。

　　实践中的问题

　　经过多年实践，新兴产业创业引导基金也出现了一些问题，主要体现在三个方面：

　　——与其他利益相关方目标不一致

　　引导基金参与设立的子基金中各参与人的目标存在差异甚至冲突：政府资本追求政策目标的实现，希望引导创业资本投向符合本地产业规划发展的领域，投向创业企业发展的种子期、起步期等早期阶段;而社会资本和创业投资机构追求收益最大化，他们更愿意投资处于成长和成熟期的风险相对较小的企业和更有赢利前景的行业。

　　这样容易造成双方对投资目标不一致，对投资方要求不一致，对投资项目的评价容易产生分歧，亦会造成对基金投资人员的管理难度加大，激励作用降低，导致基金投融资运行效率下降。

　　此外，双方矛盾如长期存在，容易导致社会资本面临更大的风险，而当投资项目发展成熟，需要政府资金及时退出，代之以社会资本时，如果政府资金出于经济利益考虑退出不及时，就会对社会资金产生挤出效应。

　　——双重委托代理

　　传统商业性创业投资通常只存在“出资人—创业投资家—创业企业家”这一双层委托代理关系，而引导基金运作中，从一个单向的双层委托代理关系转变为一个复合的委托代理链，即“政府—母基金管理公司—子基金”，子基金内又蕴涵着“出资人(政府出资+社会出资+创业投资公司出资)—创业投资家—创业企业家”这一委托代理链。

　　在引导基金的运作方中，引导基金自身不直接从事创业投资业务，呈现出资方和投资方的相对分离，即引导基金委托基金管理机构，基金管理机构投资于创业投资企业或基金，后者再投资于创业企业，因此创业投资引导基金的运作是一种多重委托代理关系。在层层委托和信息不对称状况下，委托代理关系中的“道德风险”问题难以避免，因此引导基金在运行中蕴含着较大的代理风险，投资风险控制难度较大。在我国，由于资本市场发育不成熟，信息披露机制与监控措施不完善，这种代理风险表现得更为显著。

　　如有些地方政府作为出资方缺乏对基金运作的监督，对运作状况欠缺了解;对负责具体投资业务的基金管理人员缺乏充足的风险约束，容易产生过度投资与投机现象;有些创业投资基金在投资后对投资项目的跟踪监管措施难以落实等。这些风险成本最终仍要由引导基金来承担，造成创业投资引导基金投资收益与投资效率的低下。

　　双重代理造成道德风险和逆向选择问题。投资者与风险投资家之间的道德风险存在于风险投资过程中，风险投资家从投资者那里筹集资金，组成风险/创业投资基金，再分散投资到各个风险企业中去。这样，投资者是委托人、风险投资家是代理人。风险投资家往往是信息优势的一方，而投资者处于信息劣势的一方，因此不可避免地出现“道德风险”和“逆向选择”问题。风险投资家在被选择之后，即使高能力者也不一定按照投资者的要求工作，风险投资家经营和管理者资金，掌握着风险投资企业的实际控制权，容易架空投资者的控制监督，产生“内部人控制”，从而出现道德风险问题。具体表现：一是风险投资家根据个人的情况或个人的关系，向投资者歪曲被投资企业的情况，误导投资决策;二是在投资后，参与被投资企业管理时内外勾结，谋取私利;三是用风险投资资金去投机而不是去投资，损害投资者的利益，以取得自身收益的短期最大化。

　　投资者与风险投资家之间的逆向选择投资者总是倾向于选择真正具有专业管理水平和诚实守信的风险投资家来运作风险资本，但由于信息不对称，投资者在事前无法判断风险投资家是否具有这些能力。在选择风险投资家时，投资者往往会以平均的水平来估计所有的风险投资家，使得那些优秀的风险投资家由于“报价”太低退出，拙劣的风险投资家反而容易获得资本。真正具有能力的风险投资家没有被选中，低能力的风险投资家却由于以上原因被投资者选中，从而出现“逆向选择”问题。综上所述，风险投资者面临的问题是如何奖惩风险投资家，选择满足风险投资家参与约束与激励相容的合同，以使自己的期望效用函数最大化。

　　——引导基金整体效果的考核制度

　　引导基金不同于传统国有产权，它不以盈利为目的，无法单纯从经济指标来考核受托管理机构，所以，现有的国有产权考核办法和考核指标不适合引导基金。要建立一套适合引导基金自身的考核标准，这套考核标准必须兼顾政策效应和投资收益两方面，只有建立完整、科学的考核体系，政府才能对操作主体实行有效的监管。

　　一方面，政府出资设立创业投资引导基金是以政策性目标为基本导向的，旨在通过引导社会资金进人创投领域，促进相关产业发展。然而这种政策性目标在评价指标的设定上难度较大，不易实行量化考核。

　　另一方面，创业投资引导基金的资金来源是政府财政，从国有资产保值增值角度，同时从保证基金的可持续性投入角度，也需要引导基金实现保本微利的运行和必要的投资收益。目前，建立能够融合政策性与收益性目标的评价体系仍然难度较大，具有较强针对性的创业投资引导基金评价体系仍然缺失，无法建立起科学的激励和监管机制，降低了引导基金运行的活力。